L’Europa nonostante la crisi

di Giuseppe Tesauro

 

Negli ultimi mesi abbiamo avuto notizie e rappresentazioni diverse dell’Unione europea e più in generale dello scenario europeo. Notizie catastrofiche si sono alternate con manifestazioni di ottimismo, spesso collegate al convincimento, più radicato di quanto si creda, dell’irreversibilità del processo di integrazione comunitaria.

Si è molto parlato di economia, usati e abusati sono stati termini ai più sconosciuti, almeno fino a ieri, molti in lingua inglese. Poi c’è stato il Vertice del 28 giugno, tecnicamente una ordinaria riunione del Consiglio europeo di fine semestre, evento rappresentato come occasione di tensione, quasi una partita di calcio. Sui risultati, proporrei, da ottimista avvertito, di guardare più alla parte piena che a quella vuota del bicchiere. D’altra parte, la storia della vicenda europea, dal 1950 ad oggi, ci ha insegnato che ogni occasione di intervento sul quadro normativo e istituzionale, a dispetto delle immancabili delusioni, ha segnato un passo avanti nel processo di integrazione.

E così, quel Consiglio europeo sarà ricordato come una delle tappe fondamentali nel processo di crescita ed integrazione dell’Unione europea[1]. Dopo un estenuante negoziato, reso difficile dalla fermezza tedesca e superato grazie alla ostinazione altrettanto ferma di italiani e spagnoli, 1’Eurozona, cioè i 17 Paesi dell’Euro, si è dotata di un meccanismo per stabilizzare i mercati e per calmierare i tassi di interesse dei Paesi UE. L’Unione ha approvato il c.d. scudo anti-spread, il patto per la crescita e l’occupazione, comprendente le misure – nazionali e dell’Unione – tese a rilanciare gli investimenti e l’occupazione ed a rendere l’UE più competitiva. Infine, è stata approvata la possibilità di ricapitalizzazione diretta delle banche da parte di un fondo europeo, definito salva-Stati. In attuazione di tali misure, è prefigurato un meccanismo di vigilanza unico, all’interno del quale la Bce assume il ruolo di supervisore per 1’Eurozona. Pertanto, a verificare le condizioni cui sono sottoposti lo scudo anti-spread e le ricapitalizzazioni bancarie, saranno soltanto la Commissione e la Banca centrale europea: in breve un meccanismo dell’Unione. I Paesi UE avranno la possibilità di usare il fondo per rassicurare i mercati, a condizione che rispettino le raccomandazioni e gli altri impegni del patto di stabilità e crescita e delle procedure per gli squilibri eccessivi. Le misure mirano a mettere un freno alla speculazione ed a ridare stabilità alla moneta unica.

L’Unione economica e monetaria ha dunque assunto maggiore importanza nel processo di coesione politica, sociale ed economica dell’UE, nell’ottica del superamento delle logiche nazionali. A parte ogni invocazione del benessere dei cittadini, che pure sembra un punto positivo nelle con usi ri -del Vertice di giugno, considerata la recessione imperante, resta la sensazione di un passo avanti vers – Una maggiore integrazione politica. In definitiva, una schiarita nello scenario economico ed in quello politico, dopo un periodo, perché negarlo, di incertezze e sfiducia in non pochi dei 27 Paesi membri quanto al modo di essere e di funzionare dell’Unione.

In realtà, l’Europa comunitaria è per molti aspetti sconosciuta ai più. E’ una struttura complessa, per alcuni aspetti contraddittoria, frutto di spinte succedutesi nel corso degli anni in modo non sempre uniforme. Eppure, è passato un po’ di tempo da quel lontano maggio del 1950 in cui maturò il disegno di un vivere insieme tra Paesi e popoli non da sempre amici, spesso almeno rivali, con la dichiarazione del Ministro degli Esteri francese Schuman (ma alsaziano e con una deliziosa casa avita a Lussemburgo). Quell’obiettivo originario è stato realizzato, anche prima e meglio di quanto molti si aspettavano: è l’Europa che c’è nella realtà e che è diversa da quella che viene rappresentata negli auspici della retorica comunitaria o nelle critiche di quella anticomunitaria, l’una e l’altra spesso frutto di conoscenza solo superficiale, di pregiudizi ideologici, comunque dell’uso di una chiave di lettura diversa da quella con la quale l’Europa che effettivamente viviamo merita di essere valutata.

Ciò che propongo è precisamente una chiave di lettura per quanto possibile semplice e chiara del processo di integrazione europea, alla luce . i alcuni valori rilevabili guardando in trasparenza la vicenda comunitaria nel suo insieme e che ne rappresentano gli obiettivi e al contempo gli assi portanti, in definitiva quelli che ne hanno accompagnato la nascita ed il successivo consolidamento, fino ai nostri giorni. L’ottica è beninteso quella di chi si è occupato prevalentemente di diritto e che, non posso dire inconsapevolmente, verso quella direzione indurrà la riflessione.

In origine, la spinta decisiva fu, non si sorprendano i pazienti ascoltatori e lettori, la pace: Non è solo una parola di circostanza quella che troviamo in qualche riga di Bambolo dei Trattati. E’ la vera ragion d’essere, storica e politica, della Comunità e al contempo il risultato di maggior rilievo realizzato. Non è un caso che, pur dopo tanti tentativi e tante riflessioni sull’idea di un legame più stretto tra i popoli d’Europa, è solo negli anni immediatamente successivi al secondo conflitto mondiale che l’idea è stata perseguita concretamente e finalmente realizzata.

Già durante le ultime fasi del conflitto si pensò ad un modello nuovo di cooperazione organizzata fra gli Stati in grado di impedire il riprodursi delle situazioni politiche, economiche e militari che avevano portato l’Europa ed il mondo intero a quel disastro. Né è un caso che in quegli anni si sottolineava soprattutto l’esigenza di un legame molto stretto tra Francia e Germania, da sempre al centro della patologia dei rapporti tra i Paesi europei. Il discorso di Churchill all’Università di Zurigo del settembre 1946 e ancor più la dichiarazione di Schuman nel 9 maggio del 1950, quest’ultima espressamente e specificamente focalizzata sull’opportunità di porre la produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto il controllo di un organo comune (che sarà poi la CECA) aperto alla partecipazione di altri Paesi, ne sono testimonianza emblematica. In altre parole, si pensava ad un meccanismo finalizzato ad una gestione non più nazionale ma plurinazionale delle fonti principali di forza economica e militare della Germania. Trascurare questo dato sarebbe nascondersi dietro un dito, anche oggi.

Un obiettivo certo economico, dunque, ma trasparentemente anche politico, volto a pacificare le due aree da sempre oggetto di rivalità e di contese. I piccoli e grandi passi successivi, a cominciare dal trattato CEE del 1957 sono stati funzionali a quel disegno complessivo che vedeva nell’integrazione prima economica e poi, chissà, anche politica lo strumento adeguato per il perseguimento dell’obiettivo supremo quello della pace.

Leggiamo insieme qualche passo della breve Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950:

“La pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con sforzi  creativi proporzionali  ai pericoli che la minacciano, Il contributo che un’Europa organizzata e vitale può apportare alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni.

Questa proposta mettendo in comune denominatore le produzioni di base e istituendo una nuova Alta Autorità le cui decisioni saranno vincolanti per la Francia, la Germania e i paesi che vi aderiranno, costituirà il primo nucleo concreto di una Federazione europea indispensabile al mantenimento della pace”.

E pace è stata. Per sessant’anni non si è sentito il crepitio di un fucile né l’urlo sordo di un cannone tra i Paesi dell’Europa comunitaria. Non se ne ricordano molti di periodi così lunghi e così pacifici nella nostra storia pregressa.

Quell’obiettivo fondamentale, peraltro, è stato perseguito attraverso la leva di uno strumento economico, il mercato comune. Il progetto era articolato su quattro libertà fondamentali, di circolazione dei lavoratori, delle merci, dei servizi, dei capitali; in più, Stati ed imprese dovevano ispirare i loro comportamenti all’ideale del libero mercato, affinché si riducessero, fino a scomparire, le barriere di sempre, di qualsiasi genere e aspetto, tra i singoli mercati nazionali. Le competenze comunitarie, anche di regolare una materia in un modo piuttosto che in un altro, lungi dal generare confusione, furono ben precisate e sigillate nel lucchetto del principio di attribuzione: gli Stati rimanevano assolutamente sovrani laddove non avessero espressamente delegato un funzione alla Comunità.

Questa era l’Europa dei Trattati istitutivi, siamo negli anni cinquanta. L’Europa dei piccoli passi voluta da Monnet, Schuman, De Gasperi, si evolveva in una dimensione apparentemente solo economica, contribuendo in modo decisivo alla crescita complessiva dei Paesi membri, più vistosa i Italia e Germania, proprio i due Paesi usci i sconfitti e in ginocchio dalle rovine della guerra. questa dimensione economica, si è progressivamente rivelata la centralità sostanziale della circolazione delle persone, con il loro bagaglio di interessi e diritti; è quello che ritroviamo, con progressiva evidenza  a partire dagli anni sessanta nella legislazione, nella prassi, soprattutto nella giurisprudenza. La circolazione dei lavoratori, anche sulla spinta della tragedia di Marcinelle e della ricaduta delle insufficienze sociali e previdenziali sulle famiglie dei minatori caduti, ricevette una particolare attenzione dal legislatore comunitario.

Il mercato comune delle merci, che appariva il centro del sistema comunitario, era già compiutamente realizzato alla fine degli anni sessanta. La sua evoluzione successiva ha fatto scoprire una dimensione diversa del mercato comune: non più solo l’area di

circolazione dei prodotti e dei fattori della produzione, ma il contesto complessivo della relazioni tra Stati, imprese, cittadini comuni. Soprattutto è diventato l’ambito di essere e di agire precisamente delle persone comuni, ricchi e squattrinati, studenti e professionisti, donne e giovani, occupati e non, tutti con eguali diritti. Tutti godono delle libertà fondamentali, arricchite da politiche tipiche di una moderna società democratica, dall’energia all’ambiente, dall’informazione alla cultura, dalla politica sociale a quella di riduzione degli squilibri regionali. Insomma, protagonista della vicenda comunitaria degli ultimi 30 anni è la persona in quanto tale, quale che sia la sua condizione, perfino la sua età. Sì, perfino, una piccola bimbetta di qualche mese, di genitori cinesi ma cittadina comunitaria perché nata in Irlanda, si è vista riconosciuto il diritto di vivere con noi e di trasmettere di conseguenza questo diritto anche ai genitori cinesi, laddove il rigoroso rispetto del requisito perché un extracomunitario abbia il diritto di restare nella Comunità, cioè la capacità di un suo familiare comunitario di mantenerlo, avrebbe viceversa tenuto i genitori lontani dalla bimba.

La disciplina del mercato comune o unico, se si preferisce, è in definitiva il nucleo centrale di un sistema politico, economico e sociale articolato e tendenzialmente completo, nel quale trovano riconoscimento non solo le libertà economiche fondamentali, ma anche l’insieme delle istanze che sono patrimonio comune di un moderno sistema democratico. L’Europa non può ridursi al volto arcigno di un mercato, sia pure inteso nella sua portata propria, cioè di uno spazio senza steccati. C’è anche l’Europa della solidarietà, del pari sviluppo delle sue parti, anche di quelle meno fortunate, dei valori nobili dell’uomo.

Max Scheler diceva: “Mai in nessun luogo i semplici trattati hanno creato una Comunità”. E’ una grande verità, è anche una regola molto solida. Pure, come tutte le regole, soffre almeno un’eccezione, precisamente quella Comunità europea che è nata con il Trattato di Roma del 1957. Il nostro De Gasperi, nel 1953, poco prima dunque della sua fine, disse che “La società europea, nonostante molte deviazioni e frequenti contrasti, riconosce che le sue origini, il suo corso, le sue evoluzioni, la portano a collocare al suo centro non lo Stato, non la sua collettività, ma l’uomo”.

Ed è precisamente l’uomo, la persona, sia chiaro, il secondo fondamento ideale del processo di integrazione europea che mi preme isolare e segnalarvi.

L’obiettivo è stato quello di rendere possibile a tutti i cittadini comunitari godere di pari diritti, di qualsiasi natura e in tutti gli Stati membri. In origine, ne risultava beneficiaria la persona solo in quanto soggetto che esercitasse, ovvero beneficiasse di, un’attività economicamente rilevante; o comunque fosse a tale soggetto collegata, ad esempio per vincoli familiari. Per converso, la disciplina investiva tutte le attività, indipendentemente dalla natura subordinata o meno e dal carattere stabile od occasionale del suo esercizio rispetto al territorio di uno Stato membro.

Nella prassi successiva, si è finito con il consentire la libera circolazione alla quasi totalità delle persone che avessero la cittadinanza di uno Stato membro. Si è infatti ampliata il più possibile la sfera dei soggetti ammessi a beneficiare della libera circolazione, andando ben al di là delle ipotesi tipiche e nominate di mobilità, quelle cioè collegate al lavoro dipendente, allo stabilimento e alla prestazione di servizi. E’ così che a beneficiare della libera circolazione troviamo non solo i medici ma anche i pazienti, persino gli innamorati; c’è anche la mera ricerca di un lavoro in un altro Stato membro, così come lo spostamento degli studenti ai fini della formazione professionale. Del pari, la libera prestazione dei servizi ha incluso ormai la semplice cena al ristorante al di là del confine o ancora la mera visita in esercizi commerciali dove, eventualmente, si tornerà per fare acquisti.

In definitiva, anche con interventi normativi e giurisprudenziali successivi, si è finito col riconoscere a tutti i cittadini comunitari un diritto di soggiorno generalizzato e, dunque, un diritto di circolare anche in assenza di un’attività lavorativa. Il Trattato di Maastricht del 1992, poi, nel prevedere espressamente che “ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri”, ha superato anche nella forma la concezione mercantile del diritto di circolazione: non più, dunque, libertà di circolazione in funzione dello svolgimento di un’attività economica, ma libertà di circolazione in quanto cittadini europei. In definitiva, questo è nient’altro che il contenuto sostanziale ed essenziale della cittadinanza europea. E circolazione, è chiaro, non  soltanto andare a spasso per città e campagne, ma farlo con gli stessi diritti dei cittadini del Paese ospite, di maturare al pari di essi la pensione dopo aver versato i contributi, di godere dei benefici collegati alla nascita di un bambino o di ricevere il risarcimento dei danni dovuto per un’aggressione in metropolitana, di utilizzare un titolo professionale conseguito in altro Stato, di partecipare ad un appalto pubblico per la costruzione di un ponte o altro.

E che dire dei diritti fondamentali ? A dispetto del silenzio nei trattati, la prassi ha saputo cogliere al giusto l’importanza della tutela dei diritti fondamentali della persona come parte rilevante della tutela che anche l’amministrazione e il giudice comunitario sono tenuti ad apprestare. Così, da una semplice evocazione del principio di non discriminazione in base alla nazionalità e del diritto alla pari retribuzione di lavoratrici e lavoratori si è pervenuti all’affermazione di un generale principio di eguaglianza come cardine generale ed assoluto del sistema. In particolare ne ha beneficiato la condizione femminile, per tanti versi discriminata nell’accesso e nelle condizioni di lavoro, con licenziamenti in alcuni Paesi consentiti anche durante la gravidanza ed annullati dal giudice comunitario. Il diritto di proprietà, al libero esercizio di attività professionali, il diritto di difesa in giudizio, il diritto al rispetto della vita privata e dei dati personali, l’inviolabilità del domicilio, il diritto al giudice ed in particolare ad una tutela giurisdizionale completa ed effettiva, il diritto della donna alla maternità senza timore di perdere il lavoro, il diritto al ricongiungimento familiare, il diritto al risarcimento del danno patrimoniale subito per effetto dell’applicazione di una legge nazionale contraria al Trattato, il diritto di sciopero con il blocco perfino della circolazione dei TIR tra un Paese e l’altro, perfino il diritto di cambiare sesso senza perdere il posto di lavoro, sono altrettanti e solo esempi di diritti che hanno trovato puntuale ed ampia tutela nel sistema comunitario ed in particolare dinanzi alla Corte di giustizia, anche più e meglio che dinanzi a giudici nazionali, pure di rango. E sono diritti concretamente ed immediatamente esigibili, si badi, a differenza che in altri contesti internazionali.

Come si vede, il sistema, nato su un trattato e dunque sull’impegno reciproco di Stati sovrani, ha finito con l’avere nel  comune cittadino nella persona, il suo vero protagonista: anche a dispetto degli Stati, il cui entusiasmo a questo riguardo non ha mai raggiunto temperature elevate, come si può intuire. Testimonianza indelebile di questa lettura intelligente ed in trasparenza dei Trattati e del disegno originario di coloro che lo redassero, resta una pronuncia della Corte europea di  giustizia del 1963, secondo la quale e gli obblighi sanciti reciprocamente dagli Stati rappresentano altrettanti diritti dei singoli. E il diritto del singolo non è tale se non può essere fatto valere dinanzi ad un giudice, senza diaframmi interposti.

Tutto ciò è stato possibile grazie alla progressiva affermazione di quella Comunità di Diritto che è stato l’elemento trainante del processo di integrazione. E’ questo il terzo valore fondamentale del sistema.

Grandi ingegneri del diritto furono i fondatori della Comunità. Non era facile immaginare che norme internazionali (i trattati istitutivi), comunitarie (dettate dalle istituzioni comunitarie) e nazionali potessero convivere insieme, senza contrasti e patologie di vario tipo. Fantasia e lungimiranza hanno permesso di cogliere l’importanza del momento gestionale del rapporto tra norme di diversa origine, fino a disegnare quel meccanismo di controllo giurisdizionale che rappresenta il gioiello più prezioso del sistema comunitario e la ragione del suo successo.

I trattati istitutivi delle Comunità, come tutti gli accordi internazionali e come le leggi, sono anzitutto pezzi di carta. Essi vanno fatti vivere, vanno animati giorno dopo giorno, fino a farli diventare strumenti vivi e palpabili della disciplina dei rapporti. E’ il giudice che ha questo compito, attivando il meccanismo del controllo sul corretto funzionamento del sistema, verificando il rispetto puntuale delle norme da parte di tutti i protagonisti della vicenda, che nel caso della Comunità erano e sono gli Stati membri, le istituzioni ed i singoli.

All’origine della Comunità di diritto c’è un meccanismo di controllo giurisdizionale delle norme e dei diritti al quale devono soggiacere e del quale possono beneficiare sia i singoli, che le istituzioni comunitarie, che gli Stati membri. Il meccanismo si basa su alcuni cardini. Quello principale e fondamentale, che troviamo già nel disegno originario del Trattato di Roma del 1957, è la completezza del controllo, che investe la legittimità degli atti comunitari da una parte, e, dall’altra, la legittimità comunitaria delle leggi, degli atti e dei comportamenti degli Stati membri. Il secondo cardine è il criterio di interpretazione delle norme, che si concretizza attraverso il favore per l’interpretazione che più sia utile allo sviluppo del processo di integrazione in quanto obiettivo fondamentale di tutte le norme comunitarie. Il terzo pilastro è rappresentato dalla collaborazione tra giudice comunitario e giudice nazionale, prefigurata e realizzata con l’obiettivo di prestare la massima attenzione all’uniforme incidenza delle norme comunitarie sulla posizione giuridica soggettiva dei singoli. E’ la tipica applicazione del principio di leale cooperazione tra istituzioni dell’Unione e degli Stati membri, chiave di volta del sistema comunitario complessivamente considerato.

Nell’odierno scenario, con le realizzazioni raggiunte, l’Europa si interroga sui tempi e i modi per una connotazione ulteriore, in senso lato politica, del vivere insieme, oggi che non siamo più in pochi e abbiamo tante criticità da superare. I padri fondatori avevano in mente uno strumento di pace che non fosse costruito sulla dimensione tradizionale della sovranità, che ritenevano alimento per ambizioni di egemonia e protezionismi di ogni tipo, non solo economici. Luigi Einaudi, in un saggio su “Chi vuole la pace?”, scrisse: “Quando noi dobbiamo distinguere gli amici dai nemici della pace, non fermiamoci perciò alle professioni di fede, tanto più clamorose quando più mendaci. Chiediamo invece: volete voi conservare la piena sovranità dello Stato nel quale vivere ? Se sì, costui è nemico acerrimo della pace. Siete invece decisi a dare il vostro voto, il vostro appoggio soltanto a chi prometta di dar opera di trasmissione di una parte della sovranità nazionale ad un nuovo organo detto degli Stati Uniti d’Europa ? Se la risposta è affermativa e se alle parole seguono i fatti, voi potete veramente, ma allora soltanto, dirvi fautori della pace. Il resto è menzogna.”

Quanto al metodo, riecheggia ancora il monito a non fare l’Europa in un colpo solo, ma con realizzazioni concrete e creando prima una solidarietà di fatto.

E’ questa l’Europa di oggi, quella reale. Teniamocela ben stretta, sperando che in essa si investa più e meglio. I valori che hanno determinato l’irreversibilità del processo in definitiva anche i nostri, coincidono nella sostanza  che leggiamo nella nostra Costituzione e che segnano il tasso di civiltà del nostro Paese.

Penso al valore della persona, che le diverse culture, coniugate in una felice sintesi nell’Assemblea Costituente, ha posto a centro del sistema. Non solo i diritti fondamentali ed inviolabili,ma anche delle formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità (art. 2), fino al riconoscimento del pluralismo sociale ed istituzionale, in un assetto complessivo contraddistinto da pesi e contrappesi, anche territorialmente dislocati, che è funzionale alla migliore tutela dei diritti della persona.

Penso ai principi fondamentali di libertà ed eguaglianza, anch’essi legati alla persona ma elevati a sistema, ad esempio nella dimensione economica e l’assetto costituzionale dello Stato. Penso al sistema di garanzia e di tutela dei diritti ed ai principi ad esso riferiti, come l’imparzialità e l’indipendenza dei giudici, la soggezione solo alla legge ed alla Costituzione, il controllo della compatibilità costituzionale perfino delle leggi votate dal Parlamento, fino alla rigidità della stessa Costituzione, modificabile solo con legge costituzionale.

Penso ancora al principio dell’autonomia e del rispetto delle specificità locali, alla base della struttura regionale dello Stato, che pure è espressione del pluralismo istituzionale e dell’esigenza di contrappesi al potere centrale, anche in un’ottica di far contribuire la periferia all’individuazione degli indirizzi politici generali.

Penso infine al valore della pace, e scusate se insisto. All’alba di una notte oscura e tragica, la nuova Italia non poteva non dare un segnale forte e chiaro quanto all’apertura del Paese alla vita di relazione internazionale ed alle sue regole. Ed il segnale, non a caso collocato tra i principi fondamentali della nostra Costituzione, che neppure una legge costituzionale potrebbe nella sostanza cancellare, si è tradotto nella possibilità espressa di “limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”, nonché la promozione di organismi internazionali finalizzati a tale scopo.

In conclusione. Teniamocela ben stretta questa Europa, che non è sempre Babbo Natale, ma è fondata, anche al di 1à delle apparenze, su valori che vale la pena trasmettere alle generazioni future.

[1] Cfr. Conclusioni del vertice pubblicate sul sito internet del Consiglio europeo, ove, tra l’altro, si legge: «La nostra priorità fondamentale rimane una crescita forte, intelligente, sostenibile e inclusiva, basata su finanze pubbliche sane, riforme strutturali e investimenti per incrementare la competitività. […] Siamo determinati ad adottare le misure necessarie per garantire un’Europa finanziariamente stabile, competitiva e prospera e accrescere in tal modo il benessere dei cittadini.».

Dicembre 2012

 

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